Como ejercicio de la asignatura del profesor José Manuel Canales - Gobernanza Democrática, participación ciudadana y sociedad civil - se nos propone que apuntemos cuales serían unos buenos indicadores de gobernanza que, además, fueran fácilmente comparables entre países. Es la cuestión de los indicadores y la "comparabilidad" entre las distintas unidades objeto de análisis un tema que me interesa profundamente y con el que he tenido ocasión de lidiar en numerosas ocasiones. Por ello, me gustaría bordear la propuesta concreta que se nos realiza y abordar esta cuestión desde el punto de vista metodológico o, lo que es lo mismo, poner de manifiesto aunque sea de forma resumida las peculiaridades que rodean al análisis basado en indicadores, quedando mi brevísima propuesta para el final de este post.
Así, creo que este ejercicio tiene dos implicaciones metodológicas diferentes: (1) cuales podrían ser unos buenos indicadores de gobernanza y (2) cómo hacer para que estos sean comparables entre países o territorios.
1. La elección de unos buenos indicadores de Gobernanza.
Parece obvio indicar que, para la elección o diseño de unos indicadores adecuados de Gobernanza, el primer paso es acudir a la definición exacta del término (o aquella que nos interese a efectos del análisis) para, a continuación, desagregarla en tantas dimensiones como creamos necesario para asegurar que todas ellas son medidas de alguna manera y puedan aportar información al fenómeno en su conjunto.
Gobernanza, según la Real academia de la lengua, es “El arte o manera de gobernar que se propone como objetivo el logro de un desarrollo económico, social e institucional duradero, promoviendo el sano equilibrio entre el Estado, la sociedad y el mercado de la economía”. Así pues, vemos que hay dos cuestiones claves para definir la Gobernanza: una es que afecta a tres ámbitos (estado, la economía y la sociedad), suponemos que por igual, y otra es que busca que estos se desarrollen de forma sostenible y equilibrada.
Los indicadores que seleccionemos deben poder aportar información sobre Estado, sociedad, mercado económico, sostenibilidad y equilibrio. Este marco conceptual que estamos apuntando podría trasladarse a una matriz de indicadores que, de forma muy básica e intuitiva, podría ser la siguiente:
En esta tabla o matriz, A, B, C, D, E y F son un conjunto de indicadores que aporten información sobre las diferentes dimensiones del fenómeno de la gobernanza:
A – indicadores que miden la relación o las actuaciones que un Gobierno realiza sobre el Estado mismo para logar su desarrollo
B - indicadores que miden la actuación que un Gobierno realiza sobre el Estado, y que demuestran que dicha actuación es sostenible o busca la sostenibilidad
C y D – idem para las actuaciones que afectan al ámbito social
E y F – idem para las actuaciones que recaen en el ámbito económico
¿Cuántos indicadores sería adecuado elegir para cada cuadrante? No hay respuesta clara: dependerá de los recursos materiales y económicos de los que se disponga y/o de la profundidad del análisis que se quiera realizar.
El concepto de equilibrio puede ser sacado de esta matriz, ya que en ella se incluyen indicadores para cada ámbito por separado, mientras que el concepto de equilibro alude al sistema en su conjunto. ¿Cómo medimos si el sistema es equilibrado? Podríamos concluir, nuevamente de forma intuitiva, que si los tres ámbitos estudiados obtienen un nivel de desarrollo similar, si avanzan con la misma intensidad y contribuyen cada uno a la sostenibilidad del sistema, entonces se está cumpliendo el principio de equilibrio. Si, por el contrario, uno de los ámbitos aparece como proporcionalmente más desarrollado (cuenta con más recursos, es beneficiario de un mayor número de actuaciones o proyectos públicos, etc) frente a los demás, no se estaría cumpliendo el principio de equilibrio.
Diferentes instituciones de prestigio proponen indicadores de gobernanza (Banco Mundial, OCDE, ...), muchos de los cuales pueden ser encajados en las anteriores casillas. Si nos propusiéramos hacer un trabajo recopilatorio, iríamos seleccionando aquellos indicadores utilizados por estas y otras fuentes que se ajustaran a nuestro análisis, es decir, que pudieran ser colocados en las casillas de la matriz propuesta si consideramos que aportan información sobre las actuaciones a nivel social, económico y estatal, tanto por incidir en su desarrollo como en su sostenibilidad.
Pero si lo que queremos es generar indicadores nuevos, el trabajo de diseño debería pasar por un proceso que incluyera los siguientes aspectos:
- Definir cual es el objetivo del análisis que queremos realizar, en nuestro caso, medir el nivel de Gobernanza alcanzado por un país determinado.
- Diseñar un Sistema de Indicadores y volcarlo en una matriz similar a la anterior, añadiendo otras variables como si el indicador describe una política ya realizada o que está en proyecto, si es coyuntural o estructural, la objetividad o subjetividad de los datos recogidos (por ejemplo, un indicador puede recoger los cauces de participación que el gobierno pone a disposición de la ciudadanía – dato objetivo – y otro la percepción que el ciudadano tiene acerca de dichos cauces – dato subjetivo).
- Especificar el objetivo del indicador (“medir la participación ciudadana”, “medir la inversión en infraestructuras”,…).
- Nombrar el indicador de forma clara (“Grado de corrupción percibida por los ciudadanos”, “Nivel de desarrollo de los servicios de administración electrónica”,…)
- Definir los parámetros de respuesta (Porcentaje sobre un total, números absolutos, respuesta dicotómica, puntuación dentro de un continuo,…)
- Identificar el ámbito al que pertenece (social, económico, estatal) y si da cuenta del nivel de desarrollo alcanzado o de la búsqueda de sostenibilidad (o el resto de variables que formen parte de la matriz que se proponga).
- Identificar el método de recogida de información adecuado o la fuente que proporciona el dato (OCDE, Eurostat, etc)
- Otros aspectos metodológicos importantes como la coherencia del indicador (que mida lo que realmente quiere medir) y su consistencia (que las respuestas tengan sentido a lo largo del tiempo).
Este trabajo es absolutamente necesario para que la información que se obtiene sea útil. En ocasiones, el indicador es utópico, los recursos limitados, las respuestas demasiado dispares como para tener coherencia, etc. La estadística es una ciencia que se presta enormemente a la manipulación y a la “tortura” de datos. Dos personas pueden apoyarse en los mismos datos para defender ideas contrapuestas. Por ello, es tan importante la adecuada recogida de la información como la interpretación que de ella se realiza.
Una vez pasada la criba y seleccionados un grupo determinado de indicadores que midan las distintas dimensiones del concepto, podríamos decir que tenemos un sistema de indicadores útil para medir el grado de Gobernanza de un país o territorio determinado.
2) La posibilidad de comparar el mayor o menor estado de desarrollo del concepto de Gobernanza entre países o territorios a partir de estos indicadores.
A lo largo de la historia, muchas de loables iniciativas de medición y comparación de realidades a partir de indicadores entre distintas unidades (poblaciones, territorios,…) han sido imposibles o, peor aún, han seguido adelante sabiéndose imposibles pero en aras de un objetivo político concreto.
¿Cuales son los principales obstáculos a la comparación entre dos territorios, por ejemplo dos municipios? Por enumerar sólo algunas:
- Su tamaño: hay municipios de 1.500 habitantes y de 250.000.
- Sus características orográficas: los hay cerca de rios y puertos y otros perdidos entre las montañas, que necesitan de inversiones en infraestructuras para su desarrollo.
- Su fuente de riqueza: hay municipios eminentemente agrícolas y otros en la costa, dedicados casi por entero al sector servicios.
- La densidad de la población: los hay con 3 habitantes por km2 y con 1.000.
- Su historia política reciente: los hay recién salidos de una dictadura y otros con una democracia consolidada
...y un largo etécetera.
Si la comparación se realiza entre muncipios pertenecientes a distintas regiones europeas o americanas, las diferencias se multiplican.
La posibilidad de comparar indicadores entre distintos territorios pasaría, por encima de todo, debería cumplir los siguientes requisitos:
- Ser recogidos por la misma fuente de manera centralizada o descentralizada (por ejemplo, en el caso del Eurostat, a través de las correspondientes oficinas regionales del INE) o fuentes con metodología homologada.
- Ser recogidos utilizando las mismas herramientas y con los mismos parámetros estadísticos, se trate de datos obtenidos a partir de encuestas, de investigación documental, o a partir de la observación directa.
- Contar con la participación de todos los actores implicados en el fenómeno a medir para diseñar una herramienta de medición que recoja todas las posibles aristas del mismo.
- Ser diseñados tras un amplio análisis y debate en el que se minimice al máximo la influencia de las diferencias territoriales en el dato obtenido.
- Evitar en la medida de lo posible la utilización de índices sintéticos (los que son creados a partir de varios datos diferentes), ya que el posible error se multiplica exponencialmente.
- A la hora de exponer los datos, contextualizar lo más posible los mismos, indicando claramente tanto el margen de error, como la desviación del dato respecto a la media o incluso los factores externos pueden influirles, para ayudar a la comprensión del dato en sí mismo y en comparación con los datos del resto de países. Si decimos que el 20 es el dato de habitantes por km2 en Europa, y que este dato tiene una desviación típica de +/- 15, es casi más importante resaltar la heterogeneidad del dato que la media del mismo.
- También a efectos de presentación de los datos, hay que huir de comparar lo incomparable, o de ordenar en un ranking datos que pertenezcan a realidades muy distintas. Por mucho que nos seduzcan los rankings, el mundo es diverso y reducir la realidad a un ranking en ocasiones la falsea. Esta forma de presentar los datos es útil cuando las realidades a comparar son suficientemente homogéneas.
Toda esta exposición no pretende otra cosa que aportar algo de información acerca del trabajo que conlleva el diseño de indicadores y lo importante que resulta acudir siempre a fuentes objetivas, transparentes y fiables desde el punto de vista científico, para el estudio de los mismos.
Finalmente, a los indicadores propuestos por mis compañeros de curso en las diferentes aportaciones que han realizado en sus blogs, añadiría, con el fin de estudiar el fenómeno de la Gobernanza, indicadores que pudieran medir:
I. En el ámbito de la participación ciudadana: no sólo la cantidad o calidad de los cauces puestos a disposición del ciudadano para que opine sobre políticas que les afectan, sino indicadores sobre la incidencia real de dicha participación en el diseño de políticas, es decir, qué hacen los responsables públicos realmente con las sugerencias y propuestas que les llegan de los ciudadanos. Muchas administraciones han abierto cauces de participación pero, sorprendentemente, pocas garantizan una escucha activa de las mismas o, más aún, casi ninguna demuestra de qué forma tiene previsto incluir la opinión que le llega del ciudadano en sus políticas y actuaciones. Ejemplo de estos indicadores podrían ser:
Indicador: "Publicación de los resultados de las consultas ciudadanas" (respuesta múltiple)
Posibles respuestas: No se publican - Se publican en el Diario Oficial - Se publican en la web del Ayuntamiento - Se informa por escrito a los actores implicados - Etc
Indicador: "Existencia de un procedimiento para la inclusión del resultado de las consultas ciudadanas en las acutaciones del gobierno local"
Posibles resupuestas: No existen procedimientos escritos - Existencia de comités internos para la inclusión de la opinión ciudadana en el diseño de políticas - Existencia de un procedimiento escrito para incluir la opinión ciudadana en el diseño de políticas - Existencia de una herramienta de evaluación del grado de inclusión de la opinión ciudadana en el diseño de políticas - Etc
II. En cuanto a transparencia política y accountability: por encima de todo, diseñaría indicadores para medir el grado de cumplimiento de los programas electorales al cabo del primero, segundo, tercer y cuarto año (en el caso español) de mandato. Los programas electorales deberían elevarse a la categoría de contrato y si no se cumplen alguien debería responder con ello y no sólo en las urnas. Si yo prometo algo y luego no lo cumplo - y no lo justifica un acontecimiento impredecible, digamos un desastre natural que se lleve una parte importante de los recursos - no debería ser suficiente con no repetir mandato porque, ¿quién devuelve al ciudadano los cuatro años de gastar el dinero en cosas distintas a las prometidas y por las cuales ese partido fué elegido? Algunos ejemplos podrían ser:
Pregunta: "¿En qué medida cree que el gobierno está cumpliendo el programa electoral con el que acudió a las elecciones?" Responda del 1 al 10 siendo 1 “no lo está cumpliendo en absoluto” y 10 “lo está cumpliendo íntegramente”.
Respuesta: del 1 al 10.
Pregunta: "¿En qué ámbitos cree que el gobierno cumple en mayor medida lo indicado en su programa electoral?"
Respuestas: Justicia - Sociedad - Educación - Sanidad - Economía - Etc
En este caso, además, debería haber toda una batería de indicadores objetivos, más allá de la percepción ciudadana, que permitieran demostrar lo más posible el grado de cumplimiento de los programas electorales. Un sistema que midiera este esfuerzo a lo largo de los sucesivos gobiernos, siempre el mismo sistema o con muy pequeñas variaciones, precisamente para poder comparar entre los distintos gobiernos o entre distintos períodos de tiempo. Hoy en día parece indudable que la clase política, al menos en España, necesita renovarse de manera profunda, y quizá forzándoles a responder por las promesas no cumplidas sea una buena forma de empezar a educarles en una mayor responsabilidad de la que ahora manifiestan.